El especialista en Derecho Pedro Caminos describe los mecanismos que establece la Constitución Nacional para dirimir controversias entre distritos y menciona casos resueltos por la Corte Suprema.
La República Argentina adoptó una forma federal de Estado, lo que significa que en el territorio nacional coexiste un doble orden de gobierno: el federal, denominado habitualmente Estado Nacional, y el local, con la Ciudad de Buenos Aires y las veintitrés provincias. Estas últimas, a su vez, contienen un orden ulterior de gobierno, el municipal.
El marco constitucional
Típicamente, en un sistema federal pueden plantearse problemas regulatorios de diversa índole. Son especialmente comunes los conflictos normativos entre los distintos órdenes de gobierno. Un ejemplo sencillo consiste en que, a un mismo tiempo, una regulación federal permita una acción o actividad que está prohibida por una o más provincias.
Para resolver tales conflictos, la Constitución delimita las competencias de cada orden de gobierno, establece jerarquías entre ellos y, además, faculta al Poder Judicial, especialmente a la Corte Suprema, la atribución de decidir las causas en que aquellos conflictos se planteen.
Si bien la Constitución está especialmente preocupada por los conflictos que puedan darse entre los diferentes órdenes de gobierno, también prevé la posibilidad de que se planteen controversias entre las provincias. Una de tales controversias está dada por los conflictos de límites interprovinciales que, como cuestión de principio, debe resolver el Congreso (artículo 75, inciso 15).
Luego, la Constitución se refiere a la posibilidad de conflictos económicos entre las provincias que podrían derivar en el establecimiento de aduanas interiores, la creación de impuestos diferenciados para productos según su origen o la obligación de utilizar ciertos puertos. La Constitución prohíbe categóricamente este tipo de regulaciones provinciales (arts. 9°, 10, 11 y 12).
Otros dos supuestos previstos en la Constitución se refieren a que una provincia no reconozca la validez de actos o procedimientos llevados a cabo en otra (art. 7°) o a que desconozca los derechos del ciudadano de otra o que se niegue a extraditar a un criminal requerido por ésta (art. 8°). También en estos casos, la Corte impone el deber de las provincias de reconocer la validez, derechos y pedido de extradición respectivos.
Por otra parte, el artículo 116 de la Constitución estipula que corresponde a la competencia del Poder Judicial de la Nación la decisión de las causas “entre dos o más provincias”. De manera significativa, el artículo 127 dispone que: “Ninguna provincia puede declarar, ni hacer la guerra a otra provincia. Sus quejas deben ser sometidas a la Corte Suprema y dirimidas por ella. Sus hostilidades de hecho son actos de guerra civil, calificados de sedición o asonada, que el Gobierno federal debe sofocar y reprimir conforme a la ley”.
Finalmente, el artículo 6° establece que, en los supuestos en que el gobierno de una provincia hubiera sido depuesto, entre otras cosas, “por invasión de otra provincia”, las autoridades constituidas pueden requerirle al gobierno federal la intervención en su territorio para restablecerlas.
El lector advertirá que el texto de la Constitución conserva cláusulas pensadas para la “normalidad” política del siglo diecinueve, época en la cual cada provincia contaba con fuerzas militares y en la que, en consecuencia, eran habituales los conflictos bélicos entre ellas.
El objetivo pacificador del proyecto constitucional, resumido en dos de los lemas preambulares, “constituir la unión nacional” y “consolidar la paz interior”, se tradujo también en la creación de mecanismos institucionales para la resolución de controversias que tienen a la Corte Suprema como protagonista principal, ya sea en su rol concreto de tribunal de justicia, previsto en el artículo 116, como en la peculiar función prevista en el artículo 127 que le confiere una “competencia dirimente” para tratar conflictos interprovinciales que podrían escapar a la tarea propia de un tribunal de justicia.
Algunos conflictos concretos
Sin ánimo de exhaustividad, es posible pensar cuatro clases de conflictos entre las provincias. En primer lugar, una provincia puede adoptar una regulación que puede tener un impacto en otra. Ello ocurrió hace unos años con la llamada “Guerra del azúcar” que tuvo lugar cuando la Municipalidad de Córdoba decidió que los clientes tuvieran que pedir el azúcar si deseaban usarlo en lugar de que el producto estuviera colocado directamente en las mesas de los locales gastronómicos. La provincia de Tucumán demandó a la Municipalidad ante la Justicia Federal en un juicio que finalmente no prosperó.
En segundo lugar, cabe recordar que las provincias son personas jurídicas. Como tales tienen capacidad para celebrar actos jurídicos en la jurisdicción de otras provincias. Cuando ello ocurre, pueden nacer obligaciones bajo la legislación de la segunda provincia.
Un ejemplo de ello se da cuando una provincia es dueña de un inmueble en el territorio de otra. En ese supuesto, tiene el deber de pagar los impuestos y tasas correspondientes a ello, como puede pasar con el impuesto inmobiliario o la tasa de alumbrado, barrido y limpieza. La Corte decidió que esta clase de casos corresponden a su competencia originaria. Así lo hizo, por ejemplo, en el caso “G.C.B.A. c/ Chubut, Casa de la Provincia del s/ ejecución fiscal”, resuelto el 5 de agosto de 2003.
Un tercer supuesto se da en el marco de relaciones o vínculos entre las provincias en actividades de colaboración. Por ejemplo, en el caso “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Córdoba”, resuelto por la Corte Suprema el 18 de octubre de 2022, el Gobierno de la Ciudad demandó a la provincia de Córdoba para solicitar el pago de los gastos en que incurrió uno de sus hospitales para dar tratamiento a pacientes que habían sido derivados por el sistema de salud pública cordobesa. La Corte hizo lugar al reclamo y ordenó que la provincia pagara la suma reclamada.
Finalmente, una cuarta clase de conflictos se plantea en casos en que, ya sea por acción u omisión, una provincia le irroga un daño a otra. El caso más conocido aquí probablemente sea la larga contienda entre las provincias de La Pampa y Mendoza por el río Atuel que motivó varias intervenciones de la Corte Suprema.
En lo esencial, incluso antes de la provincialización de La Pampa, en la provincia de Mendoza se concretaron obras de infraestructura (el embalse El Nihuil) que afectaron el curso del río Atuel con el consecuente impacto ambiental en el oeste pampeano.
Otro caso interesante que pertenece a esta clase es el de la laguna La Picasa. Se trata de un conflicto que la provincia de Buenos Aires dirigió contra la provincia de Santa Fe. Según alegó el Estado bonaerense, su par santafesino había realizado obras que impedían el desagote normal de la laguna en épocas de lluvias, lo que provocaba que, cuando estas se producían, se generasen inundaciones en el norte de Buenos Aires. El objeto del reclamo consistía, básicamente, en restituir las cosas al estado anterior a la realización de las obras en cuestión.
Las soluciones
La Corte Suprema cuenta con diferentes herramientas para resolver cada clase de conflicto. Así, por ejemplo, en los conflictos de las tres primeras clases, lo habitual es aplicar la legislación o el convenio pertinentes, ordenando que una provincia cumpla los deberes respectivos, materializados normalmente en el pago de una suma de dinero.
Sin embargo, en los supuestos que caen bajo la cuarta clase, el remedio judicial puede variar. Aunque el pago de una indemnización no está necesariamente excluido, también es común que la Corte ordene que las partes recurran a mecanismos de concertación tendientes a elaborar planes de acción que contemplen la realización de obras públicas o la adopción de marcos regulatorios.
Esto es así porque las provincias están ubicadas en un pie de igualdad normativa y, en consecuencia, cuando no existe una regulación específica que determine el alcance de sus concretos deberes, las soluciones a sus conflictos deben respetar criterios generales de cooperación, lealtad y buena fe.
(*) Doctor en Derecho (UBA) y profesor de Derecho Constitucional
Agencia NA